Politique étrangère : « Le dangereux écart entre paraître et faire. Ce sont les intérêts qui comptent ! »

Schengen (Luxembourg), un morceau du mur de Berlin portant la colombe de la Paix. Cliché Sophie Clairet, 2015.

En 2014, Pr. Herfried Münkler de l’université Humboldt propose « Die gefährliche Kluft zwischen Schein und Tun. Auf die Interessen kommt es an! » au titre de contribution au débat Review 2014. Außenpolitik Weiter Denken. Le ministère allemand des Affaires étrangères a posé cette question à une cinquantaine d’experts reconnus « Si quelque chose ne va pas avec la politique étrangère allemande, qu’est-ce que c’est ? Que faut-il changer ? ». Le professeur répond en détaillant les multiples dangers d’un écart entre les véritables orientations et ce qu’on en communique. Voici une libre traduction de sa contribution.

Résumé : (…début de la traduction…) À la vérité, la politique étrangère allemande est guidée par les intérêts de l’Allemagne plus que par ses valeurs. Il faut que les hommes politiques agissent honnêtement, afin que l’écart entre la représentation publique et la réalité des objectifs de cette politique étrangère ne compromette pas le soutien que leur accordent les citoyens et que leur crédibilité démocratique et stratégique ne soit pas remise en question.

Le principal problème de la politique étrangère allemande réside dans sa communication ou plus précisément dans le décalage entre ses bases et son orientation d’une part et d’autre part la présentation et le discours public qui en sont faits.
Cette politique étrangère est effectivement bien plus étroitement orientée vers les intérêts propres du pays que ne l’est sa communication publique, qui reste campée sur un alignement par rapport à des valeurs et au concept d’amitié.
On est fermement arrimé à un système de valeurs occidental et associé dans l’amitié au club des États qui en font partie. Et surtout, les intérêts allemands qui nous différencieraient des « amis » ne sont pratiquement jamais mentionnés. Pourtant ces intérêts existent bel et bien et font aussi partie des objectif politiques.
Mais dès que la conversation se porte vers cette politique, comme pour en faire tomber le masque officiel, on se trouve embarrassé de voir les valeurs et les intérêts ainsi dévoilés ensemble : les deux peuvent parfois se contredire et les valeurs passer encore une fois à l’arrière plan. Lorsque d’aventure ce type de communication se produit, la politique officielle devient mutique. Elle passe en mode veille jusqu’à ce que l’attention du public se détourne vers d’autres sujets.

Le manque de sincérité se transforme en vulnérabilité

Cette divergence entre l’affichage public et la réalité de ses objectifs augmente la vulnérabilité démocratique de la politique étrangère allemande, parce que cet écart est toujours scandaleux. Ce n’est pas seulement scandaleux pour ceux qui estiment que les valeurs sont plus importantes que les intérêts mais également dans tous ces cas où les intérêts peuvent être contradictoires et délégitimer, sous couvert de respect des valeurs, tout ce qui se présente en travers du chemin.
Par conséquent, on passe de la vulnérabilité démocratique à la vulnérabilité stratégique. En effet, l’écart entre l’affichage public et la finalité réelle empêche non seulement les citoyens du pays de soutenir à long terme (autrement dit d’exercer un soutien critique) la poursuite des intérêts allemands, mais offre également l’occasion à des intérêts tiers d’utiliser cet écart à leurs propres fins.
Sur le long terme, il est donc dans l’intérêt de la politique allemande d’éliminer cette divergence. Ce n’est toutefois pas si facile, car l’écart n’est pas seulement dû aux sources officielles qui donnent une image différente de ce qui correspond à la réalité de leurs objectifs. L’idée qu’en matière de politique étrangère allemande le respect des valeurs va de pair avec ses intérêts constitue un invariant de la communication officielle auquel les commentateurs politiques, une bonne partie de la communauté scientifique et surtout les ONG ont contribué.
Une telle image ne peut pas être modifiée par le service de communication du ministère des Affaires étrangères, elle doit changer lentement et par petites touches. Ce changement est long et laborieux, mais indispensable. Réduire cette vulnérabilité répond à la fois à des intérêts allemands et à des intérêts européens bien compris.
En voici une présentation en trois points : les intérêts spécifiques de l’Allemagne « État commercial » (autrement dit l’exportation), les implications de la situation géopolitique de l’Allemagne au centre de l’Europe et cette exigence de plus en plus forte d’accorder de l’importance à une politique de sécurité à la périphérie de l’Europe.

Un Parlement dépourvu de compétence en politique étrangère

Pour parvenir à s’adapter à ces défis cruciaux, il faut résoudre en même temps un problème qui a pris une ampleur croissante depuis la réunification : le manque de compétences en politique étrangère au Parlement comme dans les partis politiques. Cette situation vient probablement de ce qu’on ne peut pas spécialement se prévaloir dans sa circonscription d’être un fin spécialiste de politique étrangère et que par dessus le marché on est plutôt marginalisé au sein des différents partis lorsqu’on s’écarte des débats considérés comme essentiels. En d’autres termes on fait face à un problème de promotion et de garantie de sa carrière politique. Pour cette raison, les talents politiques les plus prometteurs ne se risquent pas dans les commissions des Affaires étrangères du Bundestag. L’absence sur les plateaux de télévision de parlementaires spécialistes de politique étrangère constitue un indicateur de ce déficit de compétence au Parlement. Et lorsque des politiciens « généralistes » se chargent de parler de politique étrangère, ils s’illustrent moins par une expertise technique que par leur approche classique moralisatrice. Tout cela fait également partie de la vulnérabilité démocratique de la politique étrangère allemande.

Des intérêts économiques – c’est clair !

L’autosatisfaction de l’ancienne République fédérale et de l’Allemagne réunifiée se fonde essentiellement sur des succès économiques : la hausse constante du niveau de vie, la relance ou la conquête de marchés à l’export pour les productions industrielles et la réputation d’une qualité allemande connue dans le monde entier. À côté de ces effets indiscutablement stabilisateurs, la prospérité économique a contribué à une stabilité politique sous forme d’« autoreconnaissance ».
Et par conséquence, il est toujours revenu à la politique étrangère allemande de contribuer aux conditions générales qui favorisent ces succès économiques à l’export en agissant comme « ouvre-porte » pour les productions industrielles nationales. Et en retour, la politique étrangère allemande a également profité de ce goût pour les produits allemands (un peu moins dans le cas des ventes d’armes).
Toutefois, on est toujours un peu gêné par cette relation, ce qui explique qu’on l’assume rarement publiquement. Et ce d’autant plus que la sphère politique se compose bien davantage de talents provenant des milieux économiques que des milieux militaires.

Il faut passer clairement d’une communication honteuse à une communication assumée sur les intérêts économiques de l’Allemagne, sans remettre en question le soutien apporté par la politique étrangère allemande. Il faudra bien reconnaître que ces deux composantes que sont les valeurs et les intérêts peuvent se faire mutuellement concurrence et que la décision de préférer les unes ou les autres joue un rôle important à moyen et long terme. En reconnaissant cet état de fait, on contribue à réduire la vulnérabilité démocratique de la politique étrangère allemande.

La position centrale, atout et provocation

La situation géopolitique de l’Allemagne au centre du continent est à la fois un atout et un défi pour la politique allemande, et pas que pour la seule politique étrangère au sens strict du terme. Cette situation centrale de l’Allemagne a traditionnellement constitué un défi politique, en termes de guerre ou de paix, face auquel l’Allemagne a parfois échoué ou s’est trouvé débordée. Aujourd’hui, le défi que pose la politique de stabilité et d’intégration s’est tellement élargi à l’ensemble des États-membres que l’avenir du développement de l’UE et de l’euro dépend essentiellement de l’habileté et de la clairvoyance de la politique allemande.
Comme toujours voilà comment on définit le centre de l’UE : l’axe germano-français, le triangle de Weimar ou l’expression Berlin, Paris et Londres – aucune de ces définitions du centre de décision de l’UE ne fonctionne si on ne cite pas l’Allemagne.
Cette position prépondérante de l’Allemagne est bien plus présente dans la perception que se font la majorité des députés de l’UE que dans celle des députés allemands. Il y avait (et il y a) de bonnes raisons pour que l’Allemagne s’impose une grande retenue lorsqu’elle met en valeur son rôle de « puissance centrale du continent » (Hans Peter Schwarz), mais compte tenu des contraintes financières qui se sont accumulées sur la population allemande, il est opportun de faire savoir que ce rôle constitue l’autre face de la hausse des charges financières. On devrait ainsi éviter qu’un renvoi polémique à l’histoire allemande (c’est notre vulnérabilité historique) remette en question notre politique étrangère.
En contrepartie de la contribution de l’Allemagne, la plus importante au budget de l’UE, il y a des avantages que le pays tire de sa situation géopolitique. On peut se permettre de petites musiques populistes anti-européennes à la périphérie de l’Europe, mais au centre de l’Europe ou du pouvoir central de l’Europe, elles auraient des conséquences dévastatrices.

Politique de stabilité préventive aux marges de l’Europe

C’est de cette prospérité économique, de cet ancrage dans le réel qu’elle donne à la puissance allemande, que dépendent non seulement la paix en Europe, mais aussi la stabilité politique et sociale de la périphérie européenne. Le principal défi de la sécurité au XXIe siècle ne réside pas dans un risque posé aux frontières par des unions militaires hostiles mais dans le fait que des flux de réfugiés violents franchissent ces frontières, et que s’ils se produisent en masse, ces flux ne profiteront pas à la prospérité économique de l’Europe. Au contraire, ils surchargeront les systèmes de protection sociale des États européens, où par ricochet ils remettront en cause l’ordre social.
Compte tenu de ses engagements moraux, l’Europe n’est pas en mesure simultanément d’arrêter et de repousser ces flux de réfugiés à ses frontières, comme on le ferait face à une attaque militaire. Il faut donc se doter d’une politique de stabilisation préventive ou préemptive dans la périphérie européenne pour empêcher que de tels flux de réfugiés puisse se déclencher à l’occasion de crises ethniques ou interconfessionnelles, à cause de la misère économique ou, de ce qui l’accompagne, l’absence de perspectives sur fond de rivalités entre puissances régionales.
Les Allemands sont prêts à accepter les risques d’une politique centrée sur la stabilité politique qui agirait dans le cadre d’interventions humanitaires associées à des opérations militaires que si ces risques sont présentés et discutés à l’avance et de manière responsable avec les citoyens. (…fin de la traduction…)

Sur le contexte :

Après son retour au poste de ministre des Affaires étrangères de la République fédérale d’Allemagne en 2013, Frank-Walter Steinmeier lance Review 2014. Außenpolitik Weiter Denken (Bilan 2014 – Réfléchir à la politique étrangère). Durant toute l’année que dure la consultation, les contributions sont placées sur une plateforme en ligne accessible au public qui les discute – désormais archivées elles restent consultables. Une fois les résultats de la consultation présentés au Bundestag, le ministère ouvre la phase de mise en application. Et le 5 juillet 1016, il lance peacelab2016, plateforme destinée à stimuler la réflexion sur la prévention des crises. Le 12 février 2017 Frank-Walter Steinmeier est élu président de la République fédérale allemande par le Parlement. Cette fonction, sans pouvoir réel sur l’exécutif, permet de porter la parole du pays à travers le monde.

Herfried Münkler est un chercheur allemand en sciences politiques des plus influents, connu notamment pour son ouvrage sur la Première guerre mondiale, sur les guerres asymétriques ou encore les nouveaux Allemands.

Pour aller plus loin :

Herfried Münkler, « Les guerres asymétriques », Diplomatie n°9, Areion, 2004
Herfried Münkler, « À propos des conflits : destructeurs ou productifs ? », Les Grands Dossiers de Diplomatie n°7, Areion, 2012

Sophie Clairet

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